JAVNI INTERES

Autor: Davor Radić

Javni interes skup je vrijednosti, potreba i ciljeva čije ostvarivanje pridonosi dobrobiti društvene zajednice, zaštiti prava građana i funkcioniranju demokratskih institucija. Odnosi se na pitanja čije posljedice nadilaze privatne interese pojedinaca, organizacija ili društvenih skupina te utječu na širu zajednicu (Bozeman, 2007; Held, 1970).

Javni interes obuhvaća zaštitu života i zdravlja, sigurnost, vladavinu prava, zaštitu ljudskih prava, odgovorno upravljanje javnim sredstvima, zaštitu okoliša, dostupnost obrazovanja, slobodu izražavanja, transparentnost vlasti i druge vrijednosti važne za društvo. Njegov sadržaj nije trajno i jednoznačno određen, nego ovisi o pravnom poretku, društvenim okolnostima i konkretnom pitanju o kojem se odlučuje (Bozeman, 2007; Feintuck, 2004).

Pojam se upotrebljava u pravu, politici, javnoj upravi, novinarstvu, ekonomiji, odnosima s javnošću i drugim područjima. Pozivanje na javni interes samo po sebi nije dovoljno. Potrebno je obrazložiti na koje se društvene vrijednosti određena odluka odnosi, komu donosi korist, komu može nanijeti štetu te jesu li primijenjene mjere razmjerne cilju koji se želi postići (Feintuck, 2004; Johnston, 2016).

Nazivlje i teorijski pristupi

Uz javni interes rabe se i izrazi opće dobro, zajedničko dobro (lat. bonum commune) i javna korist; potonji je u hrvatskom pravu tehnički naziv iz propisa o izvlaštenju, u kojima je javna korist zakonski uvjet za oduzimanje ili ograničavanje vlasništva (Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade, 2014/2019).

U teoriji se razlikuju tri pristupa. Prema agregativnom, utilitarističkom shvaćanju javni je interes zbroj pojedinačnih interesa, odnosno najveća korist za najveći broj ljudi (Held, 1970). Prema proceduralnom shvaćanju, u komunikacijskoj znanosti vrlo utjecajnom, javni interes nije unaprijed dan sadržaj nego ishod javne rasprave u kojoj građani racionalno i ravnopravno raspravljaju o zajedničkim pitanjima (Habermas, 1989). Prema normativnom shvaćanju javni interes čine vrijednosti koje društvo drži temeljnima neovisno o trenutačnim preferencijama i koje se ne mogu svesti na tržišnu učinkovitost (Bozeman, 2007). U odnosima s javnošću prevladava spoj proceduralnog i normativnog pristupa: javni se interes utvrđuje dijalogom s dionicima, ali unutar granica koje postavljaju pravo i etika (Johnston, 2016).

Javni i privatni interes

Javni interes nije jednostavan zbroj privatnih interesa ni nužno interes većine. Odluka koju podupire većina može ugrožavati prava manjine, dok zaštita manjinske ili ranjive skupine može biti javni interes čak i kada se neposredno odnosi na razmjerno malen broj ljudi (Bozeman, 2007; Held, 1970).

Privatni interes usmjeren je na korist pojedinca, poduzeća ili određene skupine. Takav interes nije sam po sebi nelegitiman. Tržišno poslovanje, ostvarivanje dobiti, zaštita poslovne tajne i zastupanje posebnih interesa dopušteni su ciljevi. Problem nastaje kada se privatni interes predstavlja kao javni bez jasnog obrazloženja ili kada se javnim ovlastima pogoduje pojedincima i povezanim skupinama (Feintuck, 2004).

Zbog toga javni interes zahtijeva postupak procjene, argumentiranja i usklađivanja različitih prava. U demokratskom društvu utvrđuje se zakonima, javnim raspravama, parlamentarnim odlučivanjem, sudskim nadzorom, djelovanjem medija i sudjelovanjem građana (Habermas, 1989; Johnston, 2016).

Javni interes i interes javnosti

Potrebno je razlikovati javni interes od interesa javnosti. Interes javnosti označava ono što privlači pozornost, izaziva znatiželju ili stvara medijsku gledanost i čitanost. Javni interes odnosi se na ono što je važno za funkcioniranje društva i ostvarivanje prava građana (McQuail, 1992).

Pojedinosti iz privatnog života poznate osobe mogu zanimati velik broj ljudi, ali to ne znači da njihova objava služi javnom interesu. Javni interes može postojati kada privatno ponašanje ima neposrednu vezu s obnašanjem javne dužnosti, zlouporabom ovlasti, sukobom interesa, korištenjem javnih sredstava ili vjerodostojnošću tvrdnji na temelju kojih osoba djeluje u javnosti (Axel Springer AG protiv Njemačke, 2012; Von Hannover protiv Njemačke (br. 2), 2012). Ova je razlika posebno važna u medijskom izvještavanju. Sloboda izražavanja i pravo javnosti na informiranje moraju se uravnotežiti s pravom na privatnost, dostojanstvo, čast, ugled, zaštitu osobnih podataka i presumpciju nedužnosti. Europski standardi zahtijevaju procjenu pridonosi li objavljena informacija raspravi o pitanju od javnog interesa te je li postignuta pravična ravnoteža između slobode izražavanja i prava osobe o kojoj se izvještava (Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [EKLJP], 1950, čl. 8. i 10.).

Europski sud za ljudska prava razradio je mjerila te ravnoteže u predmetima Von Hannover protiv Njemačke (br. 2) i Axel Springer AG protiv Njemačke iz 2012. godine. Ta mjerila obuhvaćaju doprinos informacije raspravi od općeg interesa, poznatost osobe i predmet izvještavanja, njezino ranije ponašanje prema javnosti, način pribavljanja informacije i njezinu istinitost te sadržaj, oblik i posljedice objave (Axel Springer AG protiv Njemačke, 2012; Von Hannover protiv Njemačke (br. 2), 2012).

Javni interes u hrvatskom pravnom okviru

U hrvatskom zakonodavstvu javni interes pojavljuje se kao temelj za djelovanje državnih i javnih tijela, ali i kao kriterij za ograničavanje ili proširivanje pristupa informacijama. Ustav Republike Hrvatske jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja toga prava moraju biti propisana zakonom, razmjerna potrebi za ograničenjem i nužna u slobodnom i demokratskom društvu (Ustav Republike Hrvatske [URH], 1990/2014, čl. 38.).

Zakon o pravu na pristup informacijama propisuje test razmjernosti i javnog interesa. Njime se uspoređuju razlozi zbog kojih bi informaciju trebalo učiniti dostupnom s razlozima za njezino ograničavanje. Pristup se omogućuje ako u konkretnom slučaju prevladava javni interes (Zakon o pravu na pristup informacijama [ZPPI], 2013/2022, čl. 16.).

Takav se test primjenjuje, primjerice, kada tražena informacija sadržava osobne podatke, poslovnu ili profesionalnu tajnu ili druge zakonom zaštićene sadržaje. Tijelo javne vlasti ne smije se automatski pozvati na formalnu oznaku tajnosti, nego mora procijeniti posljedice objavljivanja i uskraćivanja informacije (ZPPI, 2013/2022, čl. 15. i 16.). Ustavni sud Republike Hrvatske u predmetu GONG pristup informacijama razmatrao je kao ustavno pravo čije ograničenje mora biti propisano zakonom, imati legitiman cilj i biti razmjerno; premda je u tom slučaju uskratu prihvatio, izdvojena su mišljenja upozorila da sama oznaka tajnosti ne može biti samodostatan razlog odbijanja (Ustavni sud Republike Hrvatske, 2017).

Posebno je izražen javni interes za informacije o raspolaganju javnim novcem. Prema Zakonu, podaci koji se odnose na ime ili naziv primatelja, iznos i namjenu javnih sredstava dostupni su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim kada su klasificirani (ZPPI, 2013/2022, čl. 16. st. 3.).

Pojam je u hrvatskom zakonodavstvu rasut i nejednako određen. U Zakonu o pravu na pristup informacijama mjerilo je za otvaranje informacije; u Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti uvjet je zaštite osobe koja prijavljuje nepravilnosti koje ugrožavaju javni interes; u Zakonu o sprječavanju sukoba interesa povezan je s obvezom obnašanja javne dužnosti bez pogodovanja privatnim interesima; u propisima o izvlaštenju, pod nazivom javna korist, osnova je za zadiranje u vlasništvo (Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade, 2014/2019; Zakon o sprječavanju sukoba interesa, 2021/2024; Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, 2022; ZPPI, 2013/2022). Nijedan od tih propisa pojam ne definira iscrpno, nego ga prepušta ocjeni u konkretnom slučaju.

U Bosni i Hercegovini ispitivanje javnog interesa bilo je sadržano u Zakonu o slobodi pristupa informacijama iz 2000. godine, dok novi zakon iz 2023. uređuje pristup informacijama na razini institucija Bosne i Hercegovine (Zakon o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini, 2000; Zakon o slobodi pristupa informacijama na razini institucija Bosne i Hercegovine, 2023).

Javni interes u medijima

Mediji ostvaruju funkciju javnog nadzora kada istražuju rad institucija, otkrivaju zlouporabe, provjeravaju izjave nositelja moći i javnosti omogućuju razumijevanje društveno važnih pitanja. Takva se uloga medija u demokratskom društvu povezuje s njihovom funkcijom javnog čuvara i doprinosom raspravi o pitanjima od općeg interesa (McQuail, 1992; Von Hannover protiv Njemačke (br. 2), 2012).

Zaštita novinarskih izvora povezana je s javnim interesom jer bez povjerljivosti izvora određene informacije o nezakonitostima i zlouporabama možda ne bi postale dostupne javnosti. Europski sud za ljudska prava zaštitu novinarskih izvora smatra jednim od temeljnih uvjeta slobode medija (Goodwin protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1996).

Pozivanje na javni interes ipak ne oslobađa medije obveze provjeravanja činjenica, poštovanja profesionalnih standarda i razmjernog zadiranja u prava drugih. Objavljivanje mora biti povezano s društvenom važnošću informacije, a opseg otkrivanja privatnih podataka ograničen na ono što je potrebno za razumijevanje predmetnog pitanja (Axel Springer AG protiv Njemačke, 2012; Zakon o medijima, 2004/2022).

Javni interes u odnosima s javnošću

U odnosima s javnošću javni interes mjerilo je profesionalne i etičke odgovornosti. Organizacije imaju vlastite ciljeve, ali njihovo djelovanje može utjecati na zaposlenike, korisnike, lokalne zajednice, okoliš i druge dionike. Stručnjaci za odnose s javnošću trebaju prepoznati te posljedice, upozoriti upravu na očekivanja javnosti i omogućiti da se relevantne informacije pravodobno objave (Johnston, 2016).

Javni interes ne ostvaruje se samo promoviranjem društveno prihvatljivih poruka. Potrebna je usklađenost između komunikacije i stvarnog ponašanja organizacije. Selektivno iznošenje činjenica, prikrivanje rizika ili predstavljanje privatnog poslovnog cilja kao općeg dobra može kratkoročno zaštititi organizaciju, ali dugoročno ugrožava njezinu vjerodostojnost i legitimnost (Johnston, 2016).

Upravljanje komunikacijom u javnom interesu podrazumijeva transparentnost, odgovornost, dijalog s dionicima i spremnost organizacije da prilagodi vlastite odluke kada one stvaraju neopravdanu društvenu štetu (Bozeman, 2007; Johnston, 2016).

U hrvatskoj i bosanskohercegovačkoj praksi pojam se najčešće zloupotrebljava na dva načina: kada se privatni poslovni projekt predstavlja kao javni interes radi lakšega dobivanja dozvola ili javnih sredstava i kada se, obrnuto, pozivom na javni interes opravdava objava podataka iz privatnog života. U oba je slučaja mjerilo isto — obrazloženje koje se može provjeriti: komu koristi, komu šteti, je li mjera razmjerna i bi li se odluka mogla javno braniti pred onima koje pogađa (Feintuck, 2004; Johnston, 2016).

Povezane natuknice

Društvena odgovornost; Etika odnosa s javnošću; Interes javnosti; Legitimnost; Pravo javnosti na informiranje; Pravo na pristup informacijama; Sloboda medija; Transparentnost.