PRAVO JAVNOSTI NA INFORMIRANJE

Autor: Davor Radić

Pravo javnosti na informiranje demokratsko je i komunikacijsko načelo prema kojem građani trebaju imati pristup točnim, pravodobnim, relevantnim i razumljivim informacijama o pitanjima od javnog interesa. Ono obuhvaća slobodu primanja informacija, slobodu medijskog izvještavanja, pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti te obvezu odgovornih institucija da javnosti omoguće uvid u svoj rad (Mendel, 2008; Ujedinjeni narodi, 1948, čl. 19.).

Pravo javnosti na informiranje nije istovjetno pravu na pristup informacijama. Pravo na pristup informacijama odnosi se prvenstveno na mogućnost građana da od tijela javne vlasti zatraže postojeće informacije. Pravo javnosti na informiranje širi je koncept koji uključuje aktivno objavljivanje informacija, slobodu medija, profesionalnu odgovornost novinara, transparentnost institucija i sposobnost građana da na temelju dobivenih informacija sudjeluju u javnom životu (Mendel, 2008; Zakon o pravu na pristup informacijama [ZPPI], 2013/2022).

U hrvatskome se nazivlju usporedno rabe izrazi pravo na informaciju, pravo na pristup informacijama, sloboda informiranja i pravo javnosti da zna (engl. right to know), a u Bosni i Hercegovini zakonski naziv glasi sloboda pristupa informacijama. Ti izrazi nisu istoznačni: pravo na pristup informacijama pojedinačno je, zahtjevom ostvarivo subjektivno pravo, dok je pravo javnosti na informiranje kolektivno načelo koje obvezuje vlast, medije i organizacije. U Zakonu o medijima ono se izražava kao pravo javnosti da bude točno, nepristrano i pravodobno informirana, a u odnosima s javnošću kao mjerilo profesionalne odgovornosti (Zakon o medijima, 2004/2022, čl. 3. i 6.; ZPPI, 2013/2022).

Demokratska funkcija

Informirana javnost pretpostavka je demokratskog odlučivanja i nadzora nad institucijama. Građani mogu odgovorno sudjelovati u političkim, društvenim i gospodarskim procesima samo ako raspolažu vjerodostojnim informacijama o odlukama, javnoj potrošnji, radu institucija, rizicima i pitanjima koja utječu na njihova prava i svakodnevni život (Mendel, 2008; Ujedinjeni narodi, 1966, čl. 19.).

Mediji imaju važnu posredničku ulogu jer prikupljaju, provjeravaju, kontekstualiziraju i objavljuju informacije. Pravo javnosti zato je povezano sa slobodom izražavanja, slobodom medija, zaštitom novinarskih izvora i medijskim pluralizmom. Članak 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda obuhvaća slobodu primanja i priopćavanja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti, dok je Europski sud za ljudska prava zaštitu novinarskih izvora prepoznao kao jedan od temeljnih uvjeta slobode tiska (Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [EKLJP], 1950, čl. 10.; Goodwin protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1996).

Povijesni razvoj i međunarodni okvir

Prvi propis o pristupu službenim dokumentima donesen je u Švedskoj 1766. godine (Mendel, 2008). Suvremeno shvaćanje potječe iz Opće deklaracije o ljudskim pravima, čiji članak 19. slobodu izražavanja određuje kao pravo tražiti, primati i širiti informacije, što je preuzeo i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (Ujedinjeni narodi, 1948, čl. 19.; Ujedinjeni narodi, 1966, čl. 19.).

Europska konvencija iz 1950. u članku 10. jamči slobodu primanja i priopćavanja informacija. Europski sud za ljudska prava tu je slobodu dugo tumačio prvenstveno kao zabranu vlasti da ometa protok informacija, a ne kao opću obvezu države da informacije učini dostupnima. Važan zaokret donesen je u predmetu Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske (2016), u kojem je veliko vijeće utvrdilo da članak 10. može obuhvatiti pravo na pristup informacijama u posjedu vlasti kada je taj pristup nužan za ostvarivanje slobode izražavanja, osobito novinarima, nevladinim organizacijama i drugim „javnim čuvarima” (Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske, 2016). Konvencija Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima, donesena u Tromsøu 2009., prvi je obvezujući međunarodni ugovor o toj materiji, a na snazi je od 2020. godine (Vijeće Europe, 2009).

U regiji je Bosna i Hercegovina 2000. donijela prvi zakon o slobodi pristupa informacijama, među prvima u jugoistočnoj Europi, a 2023. zamijenila ga je novim zakonom koji se primjenjuje na institucije Bosne i Hercegovine (Zakon o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini, 2000; Zakon o slobodi pristupa informacijama na razini institucija Bosne i Hercegovine, 2023). Hrvatska je prvi Zakon o pravu na pristup informacijama donijela 2003., ustavni je rang pravo dobilo promjenom Ustava 2010., a zakon iz 2013. uveo je Povjerenika za informiranje kao neovisno tijelo drugoga stupnja (Ustav Republike Hrvatske [URH], 1990/2014, čl. 38.; ZPPI, 2013/2022). Normativni okviri obiju država slijede temeljna europska načela pristupa službenim dokumentima, dok se stvarne razlike pokazuju u provedbi: u rokovima, kakvoći odgovora i spremnosti tijela da informacije objavljuju samoinicijativno (Vijeće Europe, 2009).

Hrvatski pravni okvir

U Hrvatskoj se pravo javnosti na informiranje temelji na članku 38. Ustava Republike Hrvatske. Ustav jamči slobodu mišljenja i izražavanja, slobodu tiska i drugih sredstava priopćavanja, zabranjuje cenzuru te novinarima priznaje slobodu izvještavanja i pristupa informacijama. Također jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, pri čemu ograničenja moraju biti propisana zakonom, razmjerna i nužna u demokratskom društvu (URH, 1990/2014, čl. 38.).

Zakon o pravu na pristup informacijama uređuje način ostvarivanja pristupa i ponovne uporabe informacija koje posjeduju tijela javne vlasti. Pravo se ostvaruje proaktivnim objavljivanjem ili podnošenjem zahtjeva, o kojem tijelo u pravilu mora odlučiti u roku od petnaest dana. Uskrata je dopuštena samo iz zakonom propisanih razloga i nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, a nadzor nad provedbom Zakona obavlja Povjerenik za informiranje kao neovisno tijelo (ZPPI, 2013/2022, čl. 10., 15., 16., 20. i 35.).

Zakon o medijima polazi od prava javnosti da bude točno, nepristrano i pravodobno informirana. Tijela državne vlasti, lokalne i područne samouprave te osobe koje obavljaju javnu službu ili dužnost obvezne su medijima davati točne, potpune i pravodobne informacije o pitanjima iz svojega djelokruga (Zakon o medijima, 2004/2022, čl. 3. i 6.). Ta obveza pogađa i glasnogovornike i službe za odnose s javnošću javnih tijela, koji su u tom dijelu izvršitelji zakonske dužnosti, a ne samo promicatelji institucije.

Sastavnice prava

Pravo javnosti na informiranje ima tri sastavnice. Prva je pasivna: sloboda primanja informacija bez miješanja vlasti, uključujući zabranu cenzure. Druga je aktivna: pravo tražiti informacije od tijela javne vlasti i dobiti ih u razumnom roku. Treća je obveza: dužnost tijela javne vlasti da informacije od javnog značaja objavljuju sama, bez zahtjeva, i da medijima daju točne, potpune i pravodobne odgovore (EKLJP, 1950, čl. 10.; Zakon o medijima, 2004/2022, čl. 6.; ZPPI, 2013/2022, čl. 10. i 20.). Tek zajedno te sastavnice čine javnost informiranom; sustav u kojem se informacija formalno može zatražiti, ali se stvarno dobiva sa zakašnjenjem, nepotpuno ili u nerazumljivu obliku, načelo ne ispunjava.

Ograničenja prava

Pravo javnosti na informiranje nije neograničeno. Može se ograničiti radi zaštite privatnosti, osobnih podataka, nacionalne sigurnosti, poslovne ili profesionalne tajne, prava intelektualnog vlasništva, neovisnosti sudskih postupaka, presumpcije nedužnosti te prava i sigurnosti djece i drugih ranjivih osoba. Ograničenja su u hrvatskom pravu uređena Zakonom o pravu na pristup informacijama, Zakonom o tajnosti podataka i propisima o zaštiti osobnih podataka, a svako mora proći test razmjernosti: tijelo mora pokazati da bi objava nanijela štetu zaštićenom interesu i da ta šteta preteže nad interesom javnosti da zna (Zakon o tajnosti podataka, 2007/2012; ZPPI, 2013/2022, čl. 15. i 16.).

Pri odlučivanju o objavi potrebno je razlikovati javni interes od onoga što samo izaziva zanimanje javnosti. Informacija je u javnom interesu kada pridonosi razumijevanju djelovanja vlasti, korištenja javnih sredstava, ugrožavanja sigurnosti, povrede prava ili drugih društveno važnih pitanja. Sama znatiželja prema nečijem privatnom životu ne uspostavlja automatski opravdan javni interes (Alaburić, 2002; ZPPI, 2013/2022, čl. 16.).

Značenje za odnose s javnošću

U odnosima s javnošću ovo načelo zahtijeva pravodobno, potpuno i razumljivo komuniciranje, posebno u krizama i pitanjima koja uključuju javnu sigurnost, zdravlje ili uporabu javnih sredstava. Komunikacijski stručnjak ne bi smio pravo javnosti svesti na selektivno objavljivanje informacija koje koriste organizaciji. Njegova je profesionalna odgovornost omogućiti javnosti razumijevanje događaja, upozoriti upravu na obvezu transparentnosti te uskladiti pravo na informiranje sa zakonskom zaštitom drugih legitimnih prava (Zakon o medijima, 2004/2022; ZPPI, 2013/2022).

U praksi se načelo najčešće krši ne uskratom nego oblikom: objavom zakašnjelih, nepotpunih ili neprovjerljivih informacija, upućivanjem novinara na formalni postupak po zahtjevu ondje gdje bi odgovor trebao biti neposredan te zamjenom informacije promidžbenom porukom. Za javna tijela proaktivna objava nije samo zakonska obveza nego i učinkovito komunikacijsko sredstvo: informacija koju institucija objavi sama, potpuno i na vrijeme, smanjuje prostor za nesporazume, nagađanja i reputacijske prijepore. Komunikacijska služba stoga treba znati koje su informacije javne po samom zakonu, koje se smiju uskratiti samo uz obrazloženje i test razmjernosti te kako se s medijima komunicira prema njihovim rokovima, a ne prema rokovima upravnog postupka (Zakon o medijima, 2004/2022, čl. 6.; ZPPI, 2013/2022, čl. 10., 16. i 20.).

Povezane natuknice

Javni interes; Javnost; Mediji; Odnosi s medijima; Pravo na pristup informacijama; Sloboda izražavanja; Sloboda medija; Transparentnost.